Publié le 04 mars 2020 à 23h40Mis à jour le 15 octobre 2021 à 12h11

DécryptageElections municipales et intercommunalités XL

Suite au vote de la fameuse loi dite « NOTRe » (2015), elles se sont multipliées dans l’Hexagone, entre vives critiques, avis très favorables et constats plus nuancés...

Ces derniers mois, en prélude aux élections municipales qui viennent, les débats ont été âpres autour des avantages et inconvénients des groupements d’intercommunalités constitués ces 5 dernières années. On fait le point sur les arguments des uns et des autres.

Au 31 décembre 2014, l’Hexagone comptait encore 2.133 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ils ne sont plus que 1.254 aujourd’hui. La fameuse loi « NOTRe » (pour Nouvelle Organisation Territoriale de la République) du 7 août 2015 est passée par là…

Voir l’évolution sur le bassin Adour Gascogne, à la fin de cet article.

Début 2017, elle avait notamment conduit à 3 rapprochements assez spectaculaires d’une dizaine d’intercommunalités chacun, débouchant sur la création de la communauté urbaine du Grand Reims (143 communes, 294.000 habitants) et des communautés d’agglomération du Cotentin (129 communes, 180.000 habitants) et du Pays basque (158 communes, 306.000 habitants), c’est-à-dire 3 des 4 intercommunalités françaises comptant le plus de communes (avec la Métropole du Grand Paris et ses 131 communes).

Au-delà de ces emblématiques exemples, 38% des EPCI à fiscalité propre compteraient désormais plus de 30 communes. Ils n’étaient que 5% en 2012.

Vers un « conseil des maires » au sein des EPCI…

En d’autres termes, nos intercommunalités ont pris du volume, et non sans susciter certaines critiques, en particulier de la part de maires ayant vu le champ des compétences de leurs communes se réduire malgré eux. L’Association des Maires de France n’hésitait pas à parler en fin d’année dernière d’un « sentiment de dépossession » des élus, et notamment de ceux des petites communes intégrées à de grandes intercommunalités, au sein desquelles ils se disent parfois délaissés, voire maintenus à l’écart des prises de décisions.

« Les dernières études montrent que 25% des maires souhaitent une révision de la carte intercommunale, mais aussi que 70% des citoyens voudraient que leur commune retrouve des compétences perdues », avait notamment exposé André Laignel, premier vice-président délégué de l’AMF et maire d’Issoudun, en amont d’un débat lors du dernier congrès de l’AMF, en novembre dernier. Plus globalement, ces grandes intercommunalités empêcheraient selon certains de mener une réelle action publique de proximité.

C’est pour tenter d’apaiser les mécontentements et de rééquilibrer le rapport de force entre maires et intercommunalités qu’a été votée la loi « engagement et proximité » du 27 décembre dernier, qui prévoit notamment la création d’un « conseil des maires » au sein des EPCI, afin de normaliser le dialogue autour des transferts de compétences, au premier rang desquelles celle des eaux et de l’assainissement (obligatoirement revenue aux EPCI depuis ce 1er janvier, conformément à la loi NOTRe).

Cette nouvelle loi revient de plus sur certaines dispositions de la loi NOTRe, facilitant d’éventuelles scissions de communautés en plusieurs EPCI et étendant la « procédure de retrait dérogatoire » qui permet à une commune de changer d’intercommunalité. Cette loi récente est aussi assortie de revalorisations salariales pour les maires de petites communes, ainsi que de pouvoirs de police renforcés.

L’agglo Pays basque, une intercommunalité XXL…

Sur ce sujet, d’autres voient tout de même le verre un peu plus plein. À l’automne dernier, juste avant la 30ème convention de L'Assemblée des Communautés de France (AdCF), la coopérative Acadie avait ainsi remis à celle-ci (ainsi qu’au commissariat général à l’égalité des territoires) un rapport plutôt positif à l’endroit de nos 3 « intercommunalités XXL » de province, locomotives de ce mouvement de consolidation.

Ces intercommunalités de grande envergure y ont d’abord gagné un poids certain à l’échelle régionale. La CAPB forme maintenant le troisième pôle néo-aquitain, derrière Bordeaux et Limoges. Le rapport d’Acadie recommandait d’ailleurs la mise en place de « conventions territoriales d’exercice des compétences » entre ces grandes intercommunalités et leurs conseils régionaux, moyen pour elles d’étendre utilement leur champ d’action.

Toujours d’après ce rapport, ces importants rapprochements d’EPCI auraient un peu fait taire l’antagonisme entre villes et campagnes, en dépit d’inévitables divisions sur certains sujets, qu’entendent résoudre les commissions thématiques (qui intègrent des élus non communautaires). La CAPB en compte par exemple une douzaine (mobilités, tourisme, déchets, etc.).

Les auteurs du rapport proposaient aussi d’augmenter le nombre de vice-présidences communautaires, actuellement plafonné à 15, et de créer des vice-présidences territoriales au surplus des thématiques, point qui fait toujours débat. À l’arrivée, le changement d’échelle de ces « super-intercos », en dépit de ses inconvénients, aurait selon ce rapport été bénéfique.

En faveur des grandes intercommunalités, sont en général invoqués les avantages de la mutualisation et de l’économie des moyens, de même que l’intérêt d’une gestion de plus grande portée, avec davantage d’impact. Mais on notera que la CAPB, notre intercommunalité XXL des pays de l’Adour, reste un cas très spécifique.

Si la dynamique basque s’est vite enclenchée avec une fusion rapidement digérée, c’est aussi du fait de la forte unité géographique et culturelle du territoire couvert par ses 1.150 agents, où un certain nombre d’acteurs militaient déjà pour la création d’une entité avant ce mouvement de consolidation des intercommunalités. Même si bien entendu, cette structure unique reste confrontée aux mêmes enjeux que ses consœurs XXL, de la gouvernance à la gestion de proximité…

Adhésion des acteurs locaux, pertinence du territoire couvert par l’intercommunalité, capacité de celle-ci à dialoguer avec les autres échelons du pouvoir en vue d’une répartition harmonieuse des compétences : finalement, il n’y a peut-être pas que la taille qui compte…

Les évolutions au 1er janvier 2015…

Dans le bassin Adour Gascogne, les rapprochements ont été très différents selon le territoire.

Au Pays basque, c’est l’option d’un regroupement de la totalité des 10 intercommunalités (158 communes) en une seule avec un statut d’EPCI (Établissement public de coopération intercommunale) : l’Agglomération Pays Basque.

Le Béarn est passé de 20 intercommunalités à 9 : Pau-Pyrénées, Lacq-Orthez, Nord-Est Béarn, Haut-Béarn, Pays de Nay, Luys-en-Béarn, Salies-Sauveterre-Navarrenx, Vic-Montaner, Vallée d’Ossau.

Du côté des Hautes-Pyrénées, les communautés de communes sont passées de 29 à 9 : Tarbes-Ossun-Lourdes, Val d’Adour, Baronnies-Neste-Lannemezan-Baïses, Haute-Bigorre, Vallée des Gaves, Coteaux de Pouyastruc Tournay, Barousse-Saint-Laurent-de-Neste, Aure-Louron, Magnoac-Trie.

Dans les Landes, on est passé de 24 intercommunalités à 18 : Maremne Adour Côte Sud, Grand Dax, Le Marsan agglomération, Grands Lacs, Seignanx, Chalosse-Tursan, Pays d’Orthe et Arrigans, Terres de Chalosse, Pays Tarusate, Coeur Haute Lande, Aire-sur-l’Adour, Mimizan, Côte Landes Nature, Landes d’Armagnac, Pays morcenais, Coteaux et vallées des Luys, Pays grenadois, Pays de Villeneuve en Armagnac landais.

Quant au Gers, peu de changements, puisquil est passé de 17 à 15 intercommunalités : Grand Auch Coeur de Gascogne, Gascogne Toulousaine, Lomagne Gersoise, Tenarèze, Grand Armagnac, Lomagne, Val de Gers, Coteaux Arrats Gimone, Saves, Bas Armagnac, Astarac en Gascogne, Arros en Gascogne, Bastides et Vallons du Gers, Artagnan de Fezensac, Armagnac Adour.